วันพุธที่ 6 กรกฎาคม พ.ศ. 2565

ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์/ โดย สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ

On January 23, 2017

คอลัมน์ : ถนนประชาธิปไตย
ผู้เขียน : สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ

เรื่องที่จะเล่านี้ส่วนสำคัญมาจากงานวิทยานิพนธ์เรื่อง “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย” โดยอนุชา อชิรเสนา เป็นงานวิจัยที่น่าสนใจอย่างยิ่งในทางประวัติศาสตร์กฎหมายหลังการปฏิวัติ พ.ศ. 2475 โดยวิทยานิพนธ์นี้มุ่งจะศึกษาวิวัฒนาการของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตั้งแต่หลัง พ.ศ. 2475 จนถึงปัจจุบัน (ราวเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2559) โดยศึกษาจากเงื่อนไขทางกฎหมายภายใต้บริบททางการเมืองที่เปลี่ยนแปลงในแต่ละยุคสมัย

ความน่าสนใจของงานวิจัยนี้ ประการแรกคือ อธิบายให้เห็นว่า ตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นั้นเกิดขึ้นในระบอบใหม่เมื่อคณะราษฎรได้สถาปนาระบอบประชาธิปไตยที่มีกษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญ เพราะในระบอบการเมืองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อำนาจปกครองเป็นของพระมหากษัตริย์อย่างเด็ดขาด การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการเป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายกำหนดกฎเกณฑ์ รูปแบบการแต่งตั้งจึงไม่เป็นแบบแผนเดียวกัน เช่น เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯเสด็จยุโรปครั้งแรก พ.ศ. 2439 ทรงออกพระราชบัญญัติตั้งพระนางเจ้าเสาวภาผ่องศรีเป็นผู้สำเร็จราชการ ต่อมาในสมัยรัชกาลที่ 6 และรัชกาลที่ 7 เมื่อพระองค์ไม่อยู่ในพระนคร ทรงแต่งตั้งผู้รักษาพระนครแทนพระองค์ในรูป “พระราชหัตถเลขา” เป็นต้น

มีกรณีที่น่าสนใจคือ พ.ศ. 2467 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าฯทรงตรากฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ กำหนดให้มี “สภาสำเร็จราชการแผ่นดิน” เพื่อบริหารราชการแผ่นดินในกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงพระเยาว์ สภานี้จะมีผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์เป็นประธานในเงื่อนไขที่ว่า จะต้องเป็นเจ้านายเชื้อพระวงศ์เท่านั้น เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดลักษณะเดียวกับที่เจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) ได้รับเลือกให้เป็นผู้สำเร็จราชการแผ่นดินต้นรัชกาลที่ 5 แต่สภานี้ไม่ได้เกิดขึ้นในทางปฏิบัติ เพราะไม่เกิดกรณีกษัตริย์ทรงพระเยาว์เมื่อก่อน พ.ศ. 2475

หลังการปฏิวัติ พ.ศ. 2475 เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญจะพบว่า รัฐธรรมนูญแทบทุกฉบับจะมีบทบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสมอ ตั้งแต่พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองฉบับแรกสุด 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 มีมาตรา 5 ระบุให้ “คณะกรรมการราษฎร” เป็นผู้ใช้อำนาจแทนกษัตริย์ในกรณีที่ “กษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร” ต่อมาในรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 ระบุชัดเจนให้มีการตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยความเห็นชอบของรัฐสภาในกรณีที่ “พระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งที่จะทรงบริหารพระราชภาระมิได้”

เหตุการณ์ที่ตามมาจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือ ประเทศไทยอยู่ภายใต้ยุคสมัยของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์อย่างยาวนาน เพราะพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯเสด็จไปประทับที่อังกฤษระยะหนึ่งก็ต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ต่อมาพระองค์ทรงสละราชสมบัติ ทำให้รัฐสภาต้องพิจารณาเลือกพระองค์เจ้าอานันทมหิดลขึ้นครองราชย์ตั้งแต่ทรงพระเยาว์ และประทับอยู่ที่สวิตเซอร์แลนด์ จึงต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตั้งแต่ พ.ศ. 2478 จนถึง พ.ศ. 2488 ความน่าสนใจของการตั้งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินในระยะนี้คือ สภาผู้แทนราษฎรเข้ามามีส่วนสำคัญในการพิจารณาแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสมอมา และนำมาซึ่งประเพณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต้องกล่าวคำปฏิญาณตนต่อสภาผู้แทนราษฎรก่อนเข้ารับตำแหน่ง

ตั้งแต่หลังรัฐประหาร พ.ศ. 2490 และนำมาสู่การร่างรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 ที่มีการก่อตั้งองค์กรองคมนตรีขึ้น มีการปรับเปลี่ยนบทบัญญัติให้องคมนตรีเข้ามาเป็นองค์กรร่วมกับรัฐสภาในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ โดยให้องคมนตรีเป็นผู้เสนอชื่อผู้สมควรเข้ารับตำแหน่งต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เพราะถือหลักการว่า รัฐสภาคือผู้แทนของประชาชน การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่จะมาทำหน้าที่กษัตริย์จึงต้องให้รัฐสภาพิจารณาด้วย เพราะการขึ้นครองราชย์ของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวก็ต้องผ่านการพิจารณาเห็นชอบของรัฐสภาเช่นกัน ประเพณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ปฏิญาณตนต่อรัฐสภายังคงอยู่อย่างน้อยจนถึง พ.ศ. 2509 สมเด็จพระราชชนนีศรีสังวาลย์รับตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ก็เสด็จมาปฏิญาณพระองค์ต่อสภาร่างรัฐธรรมนูญในขณะนั้น

กฎเกณฑ์ทั้งหมดเปลี่ยนแปลงอย่างจริงจังเมื่อ พ.ศ. 2534 หลังการรัฐประหารของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ล้มเลิกรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2521 แล้วตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญใหม่เพิ่มพระราชอำนาจและลดอำนาจของรัฐสภา เช่น การขึ้นครองราชย์ของพระมหากษัตริย์ เดิมกำหนดให้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา แต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ตัดอำนาจของรัฐสภาออกไป ให้การขึ้นครองราชย์เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล พ.ศ. 2467 และระบุว่า การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ส่วนเรื่องผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งโดยไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาอีกต่อไป

เป็นที่น่าสังเกตว่า ในต่างประเทศที่มีระบอบกษัตริย์ใต้รัฐธรรมนูญไม่มีกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญประเทศใดที่กำหนดให้พระมหากษัตริย์เป็นผู้มีอำนาจในการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ หลายประเทศกำหนดบุคคลที่จะเป็นผู้สำเร็จราชการเอาไว้ เช่น ประธานวุฒิสภา หรือองค์รัชทายาทที่บรรลุนิติภาวะ หรือถ้าจะมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็จะต้องให้รัฐสภาเป็นผู้พิจารณาเสมอ การปรับเปลี่ยนแบบแผนโดยการลดอำนาจรัฐสภาจึงเป็นลักษณะพิเศษของรัฐธรรมนูญไทยเมื่อ พ.ศ. 2534 และใช้กันต่อมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ 2550 และยังใช้จนถึง พ.ศ. 2559 แม้การรัฐประหาร พ.ศ. 2557 จะประกาศให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 แต่มีประกาศคณะรัฐประหารให้คงหมวดพระมหากษัตริย์ของรัฐธรรมนูญไว้

สรุปงานวิจัยนี้คือ กฎเกณฑ์ในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จะเปลี่ยนแปลงไปตามลักษณะทางการเมืองของยุคสมัย เมื่อสังคมไทยก้าวสู่ลักษณะที่อนุรักษ์นิยมมากขึ้นและเป็นประชาธิปไตยน้อยลง กฎเกณฑ์การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จึงพัฒนาในลักษณะเดียวกัน ผู้วิจัยเสนอไว้ว่า ถ้าบ้านเมืองเป็นประชาธิปไตยและมีบรรยากาศแห่งเสรีภาพ กฎเกณฑ์เหล่านี้ควรจะนำมาพิจารณาทบทวนอีกครั้ง เพื่อให้การเมืองไทยมีความเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น และทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์ยึดโยงเข้ากับอำนาจของประชาชนชัดเจน


You must be logged in to post a comment Login