ad222
วันพุธที่ 13 ธันวาคม พ.ศ. 2560
ข่าวด่วน

หกปีแห่งความผิดหวังของ กสทช.

On November 2, 2017
นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา

เว็บไซต์ www.the101.world โดยปกป้อง จันวิทย์ สัมภาษณ์ นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา หนึ่งในสิบเอ็ด กสทช. ชุดแรก โดย ย้อนกลับไปเมื่อครั้งสังคมไทยร่วมกันผลักดันรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน พ.ศ. 2540 ได้สำเร็จ บทบัญญัติหนึ่งในรัฐธรรมนูญซึ่งถือได้ว่าเป็นการปฏิรูปแวดวงการสื่อสารและโทรคมนาคมครั้งสำคัญคือ มาตรา 40 ที่ระบุว่า

“คลื่นความถี่ที่ใช้ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคม เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ

ให้มีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ตามวรรคหนึ่ง และกำกับดูแลการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การดำเนินการตามวรรคสองต้องคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนในระดับชาติและระดับท้องถิ่น ทั้งในด้านการศึกษา วัฒนธรรม ความมั่นคงของรัฐ และประโยชน์สาธารณะอื่น รวมทั้งการแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม”

คลื่นความถี่ที่เคยเป็นสมบัติของหน่วยงานรัฐ กลายเป็นสมบัติของสาธารณะ โดยมีองค์กรกำกับดูแลที่ถูกคาดหวังให้เป็นอิสระจากอำนาจรัฐและอำนาจทุน เข้ามาทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม

ในเดือนตุลาคม 2554 “กสทช.” หรือ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ องค์กรกำกับดูแลตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ จึงถือกำเนิดขึ้นอย่างเต็มรูปแบบ[1] แม้จะใช้เวลาเดินทางยาวนานถึง 14 ปี ผ่านรัฐธรรมนูญ 2 ฉบับ นายกรัฐมนตรี 6 คน และรัฐประหาร 1 ครั้ง

กสทช. เริ่มต้นทำงานภายใต้ความคาดหวังอันสูงลิ่วของสังคมไทย ถ้า กสทช. ทำงานได้ดีเต็มศักยภาพ ก็จะมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการสร้างการแข่งขันที่เป็นธรรมในกิจการโทรคมนาคมและกิจการกระจายเสียงฯ การปฏิรูปสื่อ การคุ้มครองผู้บริโภค การวางโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นสำหรับการเปลี่ยนผ่านสู่สังคมดิจิทัล การยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ รวมถึงการสร้างประชาธิปไตยให้เข้มแข็ง

6 ปีผ่านไป กสทช. ชุดแรกทำหน้าที่ได้สมกับความคาดหวังของสังคมไทยหรือไม่ ภาพแห่งความฝันและโลกแห่งความจริงมีช่องว่างที่ถ่างกว้างมากน้อยอย่างไร

101 ชวน นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา หนึ่งในสิบเอ็ด กสทช. ชุดแรก มา “ถามตรง-ตอบตรง” เรื่อง กสทช. ตั้งแต่ประเด็นธรรมาภิบาลขององค์กร การจัดสรรคลื่นความถี่ การคุ้มครองผู้บริโภค จนถึงการแก้ไขกฎหมาย กสทช. ฉบับใหม่ ภายใต้ระบอบ คสช.

จากผู้อำนวยการโรงพยาบาลขนาดเล็กในพื้นที่ชนบทหลายแห่ง ประธานชมรมแพทย์ชนบท เลขาธิการมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค ประธานคณะทำงานด้านคุ้มครองผู้บริโภค สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และผู้อำนวยการสถาบันคุ้มครองผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคม (สบท.)

สู่ตำแหน่งใหญ่ในคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ภายใต้ กสทช.

นพ.ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา ประเมินการทำงานของตัวเอง และ กสทช. ตลอด 6 ปีที่ผ่านมาอย่างไร

อะไรคือความสำเร็จและความล้มเหลวของ กสทช. อะไรคือความท้าทายของ กสทช. ชุดหน้า และอะไรคือวาระที่สังคมไทยต้องช่วยกันจับตาต่อไป

  

I.

ระบบกำกับดูแลใหม่ ภายใต้กฎหมายฉบับ คสช.

 

ปัญหาจากความอิสระของ กสทช. ไม่สามารถแก้ได้ด้วยการทำให้ กสทช. ขึ้นกับรัฐบาล ต้องแก้ไขด้วยการตรวจสอบ ไม่ใช่ด้วยการลดความเป็นอิสระ นอกจากนั้น ปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อการสร้างธรรมาภิบาล คือ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของ กสทช. ต่อสาธารณะ

กฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ (หรือกฎหมาย กสทช.) ฉบับใหม่เพิ่งประกาศใช้เมื่อปลายเดือนมิถุนายน 2560 กฎหมายใหม่นี้จะส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอะไรบ้าง

กฎหมายฉบับเดิมแบ่งโครงสร้างของ กสทช. (คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ) ออกเป็นคณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.) และคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) แต่กฎหมายฉบับใหม่ปรับโครงสร้างให้มี กสทช. ชุดเดียวทำหน้าที่กำกับดูแลทั้ง กิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม

ในอดีต การแบ่งการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคม และกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ แบบแยกขาดจากกันมีปัญหาในทางปฏิบัติ มีหลายเรื่องที่เป็นประเด็นซ้อนคร่อมระหว่างสายงานสองด้านนี้ ทำให้ไม่มีผู้รับผิดชอบชัดเจน การหลอมรวมกิจการทั้งสองฝั่งเข้าด้วยกันน่าจะเป็นประโยชน์สำหรับผู้บริโภค แต่ในระยะสั้นคงสร้างปัญหาในองค์กรว่าจะจัดการปรับโครงสร้างการบริหารจัดการภายในอย่างไร

ที่ผ่านมา กสทช. ทำงานโดยยึดประเภทของกิจการเป็นหลัก ไม่ใช่แบ่งงานตามภารกิจ เช่น เรื่องการคุ้มครองผู้บริโภคก็ไม่ได้มีสำนักคุ้มครองผู้บริโภคกลาง แต่แยกย่อยออกเป็นสองขา ฝั่งกิจการโทรคมนาคมขาหนึ่ง และฝั่งกิจการกระจายเสียงฯ ขาหนึ่ง เมื่อกฎหมายกำหนดให้หลอมรวมกัน ก็ต้องหันมายึดภารกิจเป็นหลัก ไม่ใช่ตามประเภทกิจการดังเดิม จึงต้องจัดระบบภายในกันใหม่

โจทย์ที่ท้าทายคือ กสทช. เกิดจากระบบราชการ ในอดีตเมื่อมีการปรับโครงสร้างมักจะจบด้วยการเพิ่มคน เพิ่มสำนัก แต่คราวนี้ต้องทบทวนดูว่า จะยุบรวมสำนักอย่างไร จะลดจำนวนเจ้าหน้าที่หรือผู้บริหารหรือไม่ อย่างไร

ดูเหมือนคุณเห็นด้วยกับทิศทางการกำกับดูแลตามกฎหมายใหม่?

ผมเห็นด้วยกับหลักการการกำกับดูแลแบบหลอมรวม เพราะตัวบริการหลอมรวมหมดแล้ว แต่ลำพังแค่การแก้ไขกฎหมาย กสทช. ฉบับเดียวยังไม่เพียงพอ ไม่สามารถตอบโจทย์ทั้งระบบได้ เพราะเรายังมีระบบกฎหมายที่แบ่งการกำกับดูแลออกเป็นสองฝั่งเหมือนเดิม ต่อให้เหลือบอร์ด กสทช. เพียงชุดเดียว แต่การออกใบอนุญาตบริการต่างๆ ยังคงต้องดำเนินการตามกฎหมายประกอบกิจการโทรคมนาคม และกฎหมายประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ซึ่งแยกกันอยู่ดี

ระบบการกำกับดูแลของไทยจึงไม่ได้หลอมรวมเป็นเนื้อเดียวกันอย่างแท้จริง เรายังจำเป็นต้องปรับปรุงกฎหมายประกอบกิจการทั้งสองด้านให้หลอมรวมกันอีกด้วย

ในอนาคตเทคโนโลยีจะวิ่งบนเน็ตเวิร์กเดียวกัน ทำให้การขีดเส้นแบ่งระหว่างกิจการโทรคมนาคมกับกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ยากลำบากยิ่งขึ้น ภาครัฐยังคงคิดแค่ว่าบริการแบบนี้ควรถูกจัดอยู่ในกิจการแบบไหนตามกรอบของกฎหมาย ซึ่งไม่ได้ตอบโจทย์ในเชิงธุรกิจ

ยกตัวอย่างเรื่อง OTT (Over-the-top) หรือเนื้อหาและบริการผ่านโครงข่ายอินเทอร์เน็ต ภาครัฐมัวแต่ถกเถียงว่า OTT ควรถูกกำกับดูแลจากทางฝั่งกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ หรือฝั่งโทรคมนาคม แต่ในทางธุรกิจ ไม่มีใครสนใจว่าเป็นฝั่งไหน เขาสนใจเรื่องตัวบริการ ผู้บริโภค โครงข่าย และรายได้ต่างหาก ดังนั้น การหลอมรวมคือการทำให้การกำกับดูแลเดินไปตามเทคโนโลยีที่เปลี่ยนไป

ระบบกำกับดูแลแบบหลอมรวมที่ควรจะเป็นมีหน้าตาอย่างไร

การแก้ไขกฎหมายควรมุ่งเป้าไปที่การสร้างระบบกำกับดูแลแบบหลอมรวมเลย แล้วออกแบบโครงสร้าง อำนาจหน้าที่ และรูปแบบขององค์กรกำกับดูแลให้สอดคล้องกัน โดยไม่ต้องยึดติดกับกฎหมายสามฉบับเดิมที่เราพูดถึงก่อนหน้านี้

เราต้องนิยามให้ชัดว่า องค์กรกำกับดูแลอย่าง กสทช. ควรมีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลอะไรบ้าง โดยไม่ต้องติดกรอบการแบ่งแยกเป็นกิจการโทรคมนาคม กิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ตามกรอบของกฎหมายเดิม ประเด็นสำคัญคือ การแยกแยะว่ากิจการใดบ้างที่ควรถูกกำกับดูแล กิจการใดที่ไม่สมควรก็ไม่ต้องไปกำกับดูแล  กสทช. ควรกำกับดูแลเฉพาะกิจการที่ส่งผลกระทบต่อการแข่งขันที่เป็นธรรมของภาคธุรกิจ และคุ้มครองประโยชน์ของผู้บริโภคและสังคม นอกจากนั้น เราต้องเข้าใจว่า กสทช. ไม่มีทางลากทุกอย่างบนโลกออนไลน์มากำกับ มันเกินความสามารถ เกินความจำเป็น และสิ้นเปลือง

ถ้าประเด็นเหล่านี้มีความชัดเจน เราก็จะสามารถขีดเส้นแบ่งระหว่างระบบกำกับดูแลของ กสทช. กับกฎหมายอื่นๆ ได้ เช่น กรณีของกฎหมายการกระทำผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ ซึ่งครอบคลุมเฉพาะการกระทำผิดกฎหมาย อย่างเรื่อง OTT เขาไม่ได้ทำผิดกฎหมาย จะใช้กฎหมายนี้ไปจัดการได้อย่างไร

เมื่อพูดถึงกฎหมายการกระทำผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ ต้องเข้าใจว่ากฎหมายดังกล่าวถูกออกแบบมาเพื่อป้องกันการโจมตีหรือการประกอบอาชญากรรมต่อระบบคอมพิวเตอร์ เช่น มัลแวร์ ไม่ใช่การกำกับดูแลเนื้อหา กรณีการแสดงความคิดเห็นทั้งหลายทั้งปวงในอินเทอร์เน็ตไม่เกี่ยวกับอาชญากรรมคอมพิวเตอร์ แต่การบังคับใช้กฎหมายถูกดัดแปลงให้ผิดเพี้ยนไป

ประเด็นเรื่องการกำกับดูแลเนื้อหาอินเทอร์เน็ตก็ต้องพิจารณากันว่าควรกำกับดูแลแบบไหน ที่ผ่านมา เราเน้นใช้ระบบควบคุม ขีดเส้นเฉพาะเนื้อหาที่ผิดกฎหมาย เน้นการลงโทษทางอาญา แต่แทบจะไม่แตะเรื่องการส่งเสริมเนื้อหาหรือการใช้งานที่เหมาะสม และการรู้เท่าทันสื่อเลย

กฎหมาย กสทช. ฉบับเดิมตั้งใจให้ กสทช. มีความเป็นอิสระ ไม่ขึ้นกับรัฐบาล เพื่อรักษาผลประโยชน์สาธารณะ แต่เนื้อหาของกฎหมายฉบับใหม่มีแนวโน้มที่จะเปิดช่องให้รัฐมีอำนาจเหนือ กสทช. อีกครั้ง มันจะทำให้ถอยหลังลงคลองยิ่งขึ้นไหม  

ผมเข้าใจว่าสาเหตุที่รัฐอ้างความชอบธรรมในการเข้ามาแก้ไขกฎหมาย กสทช. เกิดจากข้อกล่าวหาว่า กสทช. มีอิสระมากเกินไป และใช้ความเป็นอิสระนั้นในทางที่น่าเคลือบแคลง เช่น การใช้งบประมาณอุดหนุนองค์กรไหนก็ได้ ไปดูงานต่างประเทศอย่างไรก็ได้ หรือการใช้งบประมาณโดยไม่เปิดเผยต่อสาธารณะอย่างไรก็ได้ สิ่งเหล่านั้นเป็นจุดตั้งต้นที่ทำให้รัฐบาลพยายามเข้ามาจัดการปัญหา แต่กลับเลยเถิดถึงการแก้ไขเรื่องอำนาจหน้าที่ด้วย

ต้องยอมรับ


You must be logged in to post a comment Login